导 言

2019年恰逢新中国建国七十周年。回顾过去七十年中国经济金融体制改革历程，特别是改革开放以来的经济金融体制改革，政策性金融体制的建立、完善与发展应该算一件大事。白钦先教授作为最早提出政策性金融概念并长期研究相关理论的学者，就中国政策性金融理论的主要内容、历史背景、思想渊源、社会影响、实务焦点等问题做一个概括性的总结和回顾以飨读者，同时也期待更多的学者和实务工作者关注政策性金融，为中国政策性金融的发展增添新的活力。

1，政策性金融理论的提出和主要内容

（一）“政策性金融”这一新概念的提出与定位

在科学研究中，一个新概念的提出代表着人类对于某种事物认识的深化、提高与质的飞跃，是某种新思想或新理论的基石和起点。在古今中外历史上，首次提出“政策性金融”这一基本概念是我本人在80年代出版专著《比较银行学》一书，在这一著作中有专门的章节研究政策性金融，并第一次明确提出中国政策性金融业务与商业性金融业务分离分立的主张，且将其提升到国家战略选择的高度。

其后，90年代初，在专著《各国政策性金融机构比较》和《中华金融辞库》政策性金融分卷及有关文章中，我将政策性金融定义为：“它是同商业性金融彼此对称、平行、并列的两大金融族类之一，是在一国政府支持或鼓励下，以国家信用为基础，不以利润最大化为其经营目标，运用种种特殊融资手段严格按照国家法规限定的业务范围、经营对象，以优惠性利率或条件直接或间接为贯彻、执行、配合政府的特定经济政策、产业政策和社会发展政策乃至外交政策，而进行的特殊性资金融通行为或活动的总称”。它是一切规范性意义上的政策性贷款，一切带有政策性意向的特定存款、投资、担保、贴现、信用保险、存款保险、利息补贴、债权重组、外汇储备投资等一系列特殊性资金融通行为和服务活动的总称。政策性、融资性、有偿性，优惠性或贷款可得性是其基本特征。

政策性金融概念和定义的提出在国内外均属首创。中国人有理由为此感到光荣与自豪。在此之前，尽管政策性金融这一融资活动连同它的相关机构、业务、工具的产生发展与演变已有百余年的历史，或者更为久远，然而人类第一次将观察的视野转向它，将研究的焦点直接正面对准它，却是从80年代末开始。在此之前，人们长久地将商业性金融等同于金融一般，无视或忽视政策性金融的客观存在，或就事论事仅说具体的机构或事物，只见树木，不见森林，或是将其视为某种例外或暂时性现象。在这个意义上讲，作为人类认识的这一进程是有里程碑意义的。

需要强调指出的是，关于政策性金融概念的定义内含着两层涵义：其一是政策性金融概念的提出及内涵的界定；其二是政策性金融在科学理论层面和现实金融大家庭中的基本定位，即“它是与商业性金融彼此对称、平行、并列的两大金融族类之一”。暗示它是它而不是别的，即它既不是“开发性金融的初级发展阶段”，也不是同商业性金融、开发性金融三者“三驾马车”的平行并列者。此是后话。

（二）政策性金融基本经济学涵义与理论基础的阐释

首先是探寻政策性金融长久存在发展的历史必然性和深刻的经济理论根源。在庞大的经济学体系中，资源的优化配置是为核心问题。但资源配置应遵循经济有效性和社会合理性两大目标。资源配置主体却是多元的，可分为微观配置主体和宏观配置主体，前者包括众多的企业、厂商、个人和作为采购者的政府机构，后者则是作为调控与管理者的政府与政府机构，前者更多地关注经济有效性，后者更多地关注社会合理性。资源配置的两大目标与两大主体常常是矛盾的、错位的和不一致不对称的，这暴露了市场机制的某些缺陷或弊端。（1）在市场经济条件下，微观经济主体的资源配置是第一位的，是基础性的、是主导；宏观经济主体的资源配置是第二位的，是辅助性的。这种资源配置基础性与辅助性的重大地位差异，更加剧了实现资源配置两大目标的难度与矛盾。（2）市场机制并非万能，它的选择有时不完全可靠、不完全合理、不完全有效、不完全及时，极易产生“马太效应”和“抽水机效应”。在许多情况下，单纯依赖市场机制并不能完全实现社会资源的合理有效配置，实现社会的全面协调可持续发展，于是政府的某种形式的干预便成为一种必然的选择。（3）古典经济学的市场机制为“万能的看不见的手”，计划经济以国家“万能的看得见的手”来实现资源有效合理配置，实践表明二者都是片面的和难以实现的。因此要探索新路径，探索介于二者之间的某种新模式即承认市场机制，并利用市场调节，在认为它“很能”的同时看到它“并非万能”，承认它的缺陷与不足，将上述二者适当结合，以市场调节为主，以政府的某种形式的干预为辅，实现资源有效合理配置。故此，两手并用是当代几乎一切国家的现实理智选择。政策性金融就是两手并用诸多选择中的最佳选择和制度安排。

从不同层次与角度对商业性金融与政策性金融的比较研究表明，二者在性质、职能、定位、目标、运行机制、资金来源与运用等各方面都各自有自己的特色，具有很大的差异。政策性金融是财政性与金融性、无偿拨付与有偿借款，非盈利性与盈利性、行政性与市场性、宏观性与微观性、直接管理与间接管理、“看得见的手”与“看不见的手”的巧妙结合与统一。

此外，我指导的博士研究生还从不同角度丰富与扩展了政策性金融存在发展的理论必然性论证。（1）从发展经济学和可持续发展的理论与实践研究对政策性金融，特别是对发展中国家的政策性金融发展的推动和影响；对包括发达国家在内的所有不同类型国家绿色经济、低碳经济、环保经济研究对政策性金融发展新领域新前景的开拓，政策性金融今后将更多地涉足公共设施、城市改造、环境保护、社会保障、国民教育、新能源等新领域，并追求经济与社会，人与自然的和谐、协调与可持续发展。（2）从公共财政、公共产品理论的角度，阐释政策性金融的必要性与不可或缺性。（3）从对斯蒂格利茨的信贷配给理论的修正与扩展中，论证政策性金融存在发展的理论必然性。（4）“强位弱势群体论”。

21世纪初，在对各国中小企业政策性金融体系比较研究中，我在《各国中小企业政策性金融体制比较》一书的序言中，又首次提出了“强位弱势群体论”，进一步丰富与发展了政策性金融的理论基础。“强位弱势群体论”是在分类比较研究农业政策性金融、中小企业政策性金融和开发性政策性金融的过程中，伴随对它们共性的认识的深化与提升而逐步抽象概括出来的一种理论。农业、农民和农村，中小企业与基础设施等领域这些人口群体、产业群体和企业群体乃至于众多的农村合作金融机构群体，它们都同时具有“强位”与“弱势”两大基本特征。

所谓“强位”，是指这些领域或群体在各国或各地区经济与社会发展中，具有特殊战略的重要地位与影响。例如农业是国民经济的基础，更是人类生存延续与发展的基础，但它本身又是弱质产业，积累率低、风险大、生产周期长，又不可或缺不可替代；中小企业则占世界各国企业群体的99%—99.7%，它创造2/3的就业，创造各国GDP的50%以上，产品出口与税收占各国相应指标的40%—60%，对于各国经济与社会发展稳定具有举足轻重的决定性重大影响，绝对不可小视忽视。所谓“弱势”，是指它们在国民经济整体、市场竞争力、技术装备、生产规模、劳动生产率等方面总体水平偏低，总体处于弱势，始终是一个特别弱势的群体，亟待政府特别的关爱、支持与扶助。而政策性金融便是国家全面配套支持体系中的核心举措和稳定的制度安排。

这一理论是在对各国各类不同领域的政策性金融的研究与撰写专著的过程中，逐渐认识、逐渐深化，逐渐抽象、逐渐概括出来的，它并不特指某一具体问题，而具综合性和普遍性的意义。提出之后，受到国内许多学者的关注与肯定。

（三）政策性金融的特有经济金融功能与效应

政策性金融是金融体系大家庭中的重要构成部分，整体金融的功能它都具有。所以关于政策性金融的功能阐释也必须从一般金融功能开始。我和谭庆华博士在“金融功能演进与金融发展”一文中对金融功能的演进进行了全面深入的阐释。文中指出金融功能具有客观性、稳定性、层次性、脆弱性和稀缺性五大特征，它比其他金融要素（例如金融机构与工具等）更难能、更难成、更难得从而更稀缺；它比其他金融要素更具稳定性，更适于长期观察与整体把握；它比其他金融要素更具客观性，更少受人的主观意志影响与控制……从功能的角度较之从其他角度观察与研究金融发展与经济发展问题更具优越性和准确性。

我们将金融功能的扩展提升路径描述为“基础功能（中介功能、服务功能）→主导功能（核心功能资源配置，扩展功能风险规避与经济调节）→衍生功能（风险管理、风险交易、信息传递、公司治理、宏观调节、引导消费、区域协调、财富再分配）”。这些功能政策性金融也都具有，只不过在某些方面，例如基础性金融功能中的服务性、中介性功能就不如商业性银行金融那么广泛强势，而在主导功能中的资源配置功能和调节功能方面，就比商业性银行金融更为直接、更为有力，从而更为有效。

相比之下，政策性金融的特有功能才是更为重要的核心问题。这些特有功能包括：直接扶植与强力推进功能、逆市场选择功能、倡导与诱导性功能、虹吸与扩张性功能这些主导功能，和专业性服务与协调功能这些辅助性功能两类。当然也可以有不同视角下的不同分类。例如从更具体的角度来说，政策性金融具有资源定向配置功能和促进特定产业发展的功能，社会稳定功能、地区协调发展功能、引导消费功能、金融稳定功能。

政策性金融特有功能的研究还包括：功能的微观作用与传导机制的研究、内部实现机制的研究和它的宏观效应的研究，从而构建了“功能界定→内部机制→外部效应”这一完整的理论分析框架。而这一分析框架是建立在对相关问题从“理论研究→具体实践→思想探源”三方面进行的更为基础性的研究的坚实基石之上的。

对于政策性金融的特有功能可以简练概括为“一石二鸟双优化”。政策性金融是各国金融体系两翼中的一翼，它同商业性金融是彼此相互合作共赢而非彼此竞争，是相互补充优化而非替代的关系。政策性金融，一方面配合一国经济与社会政策目标的不同需要与侧重点，通过各种政策性融资活动与服务充当调节经济和管理工具的角色，从而优化了一国宏观经济调控体系，同时又诱导或补充商业性金融机制与作用的不足，健全与优化了一国金融体系的总体功能，从而优化了一国的宏观金融调控体系。具有“一石二鸟双优化”之功效。

（四）在现代各国经济社会发展稳定中不可或缺不可替代，尤以中国为甚

前面侧重从政策性金融基础概念、基本定位、基本经济学金融学涵义和特有功能的角度，阐述政策性金融说的理论必然性和基本内容，以下将转向阐述其不可或缺、不可替代，只能加强不能削弱的现实战略必然性与极端重要性。

首先是在现代各国经济与社会发展中，政策性金融在全球各国，不管是发达国家还是转轨型国家，特别是发展中国家，都普遍而广泛地存在着。尤其是农业（农村）、进出口（包括对外援助与国际合作）政策性金融和中小企业政策性金融更为普遍，其他种类的政策性金融，例如住房、存款保险、社会保障、风险投资、支持基础设施、落后区域产业发展的开发性政策性金融等等，则视国情、发展阶段和需要而各有侧重。

这些不同领域不同种类的政策性金融的普遍持久存在，是一个基本的历史与现实客观事实。这就提出一个极严肃而尖锐的问题：它们持久广泛存在的经济与社会必然性必要性何在？人们可以不顾这一切而主观地决定它的弃取，但不能取消它客观存在发展的必然性以及不顾这一切人为取消而产生的严重后果与影响。中国的政策性金融，1993年做出这一决定时只是从推进金融体制改革，给各国有商业银行卸包袱的机会主义的具体层面考虑与决定的，政策性金融只是作为这一改革的副产品而出现的，并没有从历史的长远的、全局和战略的高度来认识与处理这一问题。这是先天的严重不足，脱离理论而就事论事，由此才有后来的“异化”与种种曲折，才有“取消论”、“合并论”等论调的出现，这是教训。说到这一点，我在九十年代初就指出：“中国比发达国家和其他发展中国家更加需要发达配套的政策性金融体系”。这是由中国的特殊国情和特殊环境决定的。政策性金融在世界各国经济与社会发展稳定中的战略地位与重大作用，尤其在贯彻执行国家的经济社会发展战略、经济政策、产业政策、社会政策乃至外交战略与政策意图和促进就业、区域协调发展等方面有独特的影响与作用，政策性金融在世界各国中，不可或缺、不可替代，只能加强、不能消弱，而尤以中国为甚，这一点也为近几年来走过的曲折道路的教训和损失所证。

（五）政策性金融可持续发展必须实现六大协调均衡

在2002年2月国家开发银行国际顾问委员会会议的讲演中，我首次提出并阐述了政策性金融可持续发展必须实现的六大协调均衡问题，随后在《金融研究》（2004.7）的同题文章中又做了更加深入详尽的论述。如今十多年过去了，重提此议题仍具有重要的理论与现实意义。

概括地说这六大协调均衡是：（1）实现商业性金融和政策性金融总量与结构间的总体协调均衡；（2）实现国家资源宏观配置主体同微观配置主体，宏观目标社会合理性同微观目标经济有效性间的协调均衡；（3）实现赋予政策性金融的特殊宗旨、目标、任务同其拥有的资本与资金综合实力间的协调均衡；（4）实现政策性金融性质职能的特殊公共性、政策性、非营利性同其具体业务运营管理的市场性之间的协调均衡；（5）实现履行政策性金融公共性职能而产生的财务缺口同国家赋予其的自动补偿机制间的协调均衡；（6）实现国家对政策性金融全力综合配套支持同适度监督间的协调均衡。

尽管政策性金融体系不同成员各具特殊性，但上述六点都是它们面对的共同重要问题。此外，党的全面协调可持续的科学发展观是国家各行各业都必须遵循的共同最高战略方针与指导思想，但具体如何贯彻执行则就要有各自不同的内容与表现形式，这就是矛盾的特殊性。本六大协调均衡就是适用于政策性金融的特殊表现形式。它是对国内外百余年来政策性金融运行实践中的经验与教训的高度概括与总结。以此观察审视中国政策性金融过去20多年的时间，可见高度重视它、准确理解它、坚决贯彻它，则决非轻而易举之事。在实践中我们常常看到的是“又要马儿跑、又不给马儿料与草”，对履行其正常职能所必然产生的政策性“亏损”则常常不由自主地抱有负面的看法或不情愿之情绪，视同商业性金融企业的亏损一般；而对于它的盈利则不假思索地认为是工作的业绩与创新，岂不知这很可能是其工作不作为和违背其最高宗旨而乱行市场化的结果，是错误和不可取的。这样的看法、情绪或评价的暗示，将会对下级的工作产生多么消极的不良影响或误导，是值得警惕的。

记得十多年前我在国家开发银行国际顾问委员会会议上的演讲，提出各国政策性金融可持续发展以及实现这一目标必须的六大协调均衡后，当即有不少国际委员插话或即席补充发言表示赞同。这一赞同与反响如今仍然尤其值得我们反思并认真贯彻。

（六）政策性金融的立法及特殊监督权力结构

在中国，对政策性金融的“监督”是等同于、混同于、比照于对商业性金融的监管的，这是不对的，也不符合世界各国的普遍做法，在实践中极为有害。

有鉴于此，我提出的政策性金融说十分强调有关政策性金融的立法，并遵循“一行一法”的原则，在此基础上实现对它的依法监督，而不是仿照商业性银行的监管。刻意使用“监督”而不使用“监管”是要强调这二者的根本区别。一般所说的金融监管，是指国家行政监管当局居高临下依法对追求利润最大化的商业性金融企业实行的监管，是“官对民（企业）”的强制性监管。而政策性金融机构是政府机构或准政府机构，是“官”的一部分而不是“民”，不是一般的商业性金融企业。对政策性金融的监督是通过依法形成的特殊职能、宗旨、组织结构、特殊权力结构与监督结构实行的。即通过对各国政策性金融监督机制与特殊权力结构的比较，认为对政策性金融的监督，是国家以政策性金融专门立法的形式，由政府直接控制政策性金融机构的主要人事任免权，政府相关部门参与协调与制约，国家审计机构定期或不定期作专门审计监督，以及由政府相关部门和权威专家或其他行业人员代表国家和公众的利益组合而成的董事会（理事会）的组织形式，对政策性金融机构具体行使最高的决策、监督、协调职能，从而构成了政策性金融独特的监督机制和权力结构。同时指出中国在政策性金融监督问题上的一些误解及其原因与后果。

政策性金融不同于商业性金融。商业性金融分别制定一部银行法、证券法、保险法就可以了。商业银行机构可以成千上万家，或大或小、或强或弱、或全国性、国际性，或地方性、区域性，如此并无根本差别同属一类。故一部银行法可适用于所有商业银行。而政策性金融机构就各个不同，也很复杂。它不是民营企业是政府机构，公共性金融机构，它并不服务于所有企业与个人，只同特定产业特定领域的特定项目发生联系，且不以利润最大化为其最高目标，而以贯彻执行国家的经济政策、产业政策、社会政策或意图为其最高宗旨。所以政策性金融法所遵循的基本原则是“一行一法原则”，即各类机构分别立法，分别实施之。例如“国家开发银行法”、“农业发展银行法”、“进出口银行法”、“中小企业发展银行法”等等。法律中具体规定各自不同最高宗旨与目标、享有的国家主权信用、活动领域、资本数额、资产与负债结构、业务、特殊的融资原则与服务对象、各项税赋减免政策优惠、公积金的提取与积累、对外融资的比例与结构、权力结构与监督审计等制度安排。

（七）政策性金融的公共性特征

进入新的历史阶段，在公共性视角下从更为理性、抽象的层面可将政策性金融的特征概括为公共性、金融性、国家信用性及特定选择性，其中公共性是政策性金融的最本质特征。

——对于公共性的定义可援引德国哲学家康德在其所著《永久和平论》（1795）中对公共性的界定：首先，公共性的准则或目标的实现必须以不影响其他人权利的实现为前提，否则就与它的准则或公共性不相容，就是错误的，这是其否定形式，就是通常讲的非排他性；其次，所有要求公共性的准则如果在它们想要实现的目的上不想失败，它就必须与权力、政治结合起来，必须以与国家权力和政治的结合为前提，否则便必然失败或不能成功，这便是它的充分且必要条件。  政策性金融的公共性作为公共性的特殊范畴必然与公共性一般在内在逻辑上保持一致，二者是形而上和形而下的关系；这便是它的肯定形式。首先，政策性金融是一种非排他性制度安排，它同以排他性产权界定为基础的商品交换经济相区别，这一点在下文中政策性金融运作机制的公共性部分详细论述；其次，政策性金融在实践过程中由国家或政府主导，代表国家意志、享有国家信用、实现国家目标也是各国政策性金融实践的基本方式，这一特点在过去的政策性金融理论中归纳为“政策性”，这在很大程度上也决定了“政策性金融”这一名词的由来；而在当前新的历史阶段，“政策性”进一步成为政策性金融本质属性全新概况——公共性的子属性，这充分体现了政策性金融理论不断向前发展、不断完善自身内涵的历史轨迹。

——金融性是政策性金融的天然基础与前提，是区别一般金融问题与非金融问题的基本假设。“公共性”是一个范畴极广的概念，在某种意义上说任何国家行为都具有公共性，只是程度不同、形式各异罢了；将讨论的问题局限在以金融的手段来实现国家公共性是本文也是政策性金融要解决的问题，而非所有的、一般的公共性问题。值得一提的是在经济学领域对公共性问题的研究始于财政公共性研究，政策性金融公共性研究是在比较、借鉴的基础之上发展而来，因此明确提出金融性这一特点也是为了强调政策性金融公共性与财政公共性的差异，二者在资金的偿还性、期限性、周转性及增值性方面有较大区别，不可一概而论。

——国家信用性是指政策性金融依法享有由国家授予的最高信用等级——国家主权信用的特征。国家信用性是由公共性的正定理——与国家权力紧密联系派生出的特征，是政策性金融同非政策性金融（商业性金融、合作性金融）相比对而言所具有的特征。政策性金融享有国家信用不仅是其有效实现最高宗旨——金融资源社会配置合理性的根本保证，也是国家意志、意愿及其基本定性、定位的充分体现：政策性金融公共性职能是以促进社会金融资源合理化配置为主，属于宏观层面的国家职能，其行为在某种意义上代表了国家意图，因而其享有国家信用并非师出无名，而恰恰是理所应当；进一步说由于政策性金融在执行公共性职能过程中是以金融资源配置合理性为第一要义，就会在一定程度上削弱自身盈利性，倘若没有国家作为后盾，政策性金融是难以持续发展的，最终的结果不是倒闭就一定是商业化转型，因而以国家信用为保障也是必然的。

——特定选择性应理解为政策性金融所提供的服务及服务的对象、项目等应具有某种限定性要求，是特定的而非任意的。在《各国政策性金融机构比较》一书的序言中我将这种特定选择性解读为“强位弱势群体论”：所谓“强位”是指这些领域或群体在各国或各地区经济与社会发展中具有特殊战略的重要地位与影响……所谓“弱势”是指它们在国民经济整体、市场竞争力、技术装备、生产规模、劳动生产率等方面总体水平偏低，总体处于弱势，始终是一个特别弱势的群体，亟待政府特别的关爱、支持与扶助。政策性金融的特定选择性既是其本质特征公共性的限定，也是公共性实现的重要手段。这种限定基于其最高宗旨职能的公共性，进而决定了在运作机制上的非排他性及非利益诱导性（或称之为非商业性——不以追求利润最大化为最高宗旨）；然而需要特别指出的是非利益诱导原则并不意味政策性金融一定不盈利、一定会亏损，倘若政策性金融机构总是入不敷出、连年亏损，其又如何实现可持续发展呢？事实上，从国际实践来看，美国有的政策性金融机构由于运营良好还自动退还了原国拨资本。因此，政策性金融机构不是一般意义上的扶贫助困机构，而是要依法“有所为、有所不为”，特别在当前的现实环境下更要强调其不与商业性金融相竞争，而是要会同商业性金融、合作性金融形成“三维一体”的金融架构，从国家金融战略与政策顶层设计的高度审视这一问题。

通过上述论证可以看出，政策性金融的四大基本特征并非彼此孤立，对它们应做统一的理解，即四者是相互联系、相辅相成、不可分离的，当然也是有主有从而非简单平行并列的：金融性是相对于非金融问题而言的，它是讨论政策性金融问题的天然基础与前提；公共性是四大特征中的最本质特征，由公共性可推出国家信用性及特定选择性；由特定选择性进一步决定了其运作机制具有非排他性、非商业性、政策性等子特征；而金融性、国家信用性、特定选择性、非排他性、非商业性、政策性等一系列子特征又反过来对公共性进行限定，使政策性金融公共性在具有公共性一般属性的基础上又有了一定的特殊性。

2，政策性金融说提出的历史背景与现实环境

（一）持续的理论研究、坚定的思想准备孕育了政策性金融学说

1、古今中外长期存在百年来缺乏系统深入的研究

从某种意义上说，某种形态形式的政策性金融在古今中外的长期发展中一直断断续续地存在与发展着，这是历史事实。直到一百多年前，才以制度化的形式逐渐地、持续性地在世界各国普遍建立与发展起来，成为各国近现代金融体系中不可或缺的重要构成部分。20世纪90年代初经我研究概括抽象为“政策性金融说”，并将政策性金融定位于提升于“同商业性金融彼此相互对称、平行、并列的两大金融族类”的战略高度。

别国不说，只说中国。远在西周时代，在极有限的中央政权机构中赫赫然特特然，就有泉府之设。该府兼有今日之财政部与国家银行的职能，官员干吏近百人，发放实施周礼祭祀所需钱款的纯信用无抵押无息贷款，是比今天的政策性金融信贷更为“政策性”的一类，而对生产性信贷则根据领域生产特点而将利息率分为五六个不同的档次。战国时代，越王勾践卧薪尝胆十年生聚复仇再战而一举灭吴国，这其中越国中央政府的“响筹”即如今天的“财政债券”功不可没。此后，历朝历代灾荒时不同形式的赈灾举措中的“放粮”、“以工代赈”王安石的青苗法等即为今天的政策性金融。到新民主主义革命时期，中华苏维埃银行、陕北及晋冀鲁豫地区的银行，都以农业、农民为服务对象，地主富农一律不贷，中农限贷，贫下中农雇农优先优待的超低利率贷款，更是政治条件优先，贫苦大众优待的更为典型的政治性政策性很强的政策性金融。新中国建立后直到八十年代中后期，大一统国家银行，以国家计划为最高指导原则，以国有企业为主要贷款对象，基本建设是拨款而非贷款，国有企业欠贷长期不还，中央一个令便定期“豁免”不用还了，这是比如今的政策性金融还要更“政策性金融”的超政策性金融。

2、在金融体制比较说研究中首次将其提到国家战略的高度

综上所述，政策性金融古今中外长期存在，百年来又将其制度化普遍建立发展，但仅视为各国金融体系中的特例或另类，是为附庸，中外学者理论界对此并无专门的研究与系统的论著。直到20世纪八十年代，我在学习与研究各国的金融体制中在认识到此类金融的普遍持久存在，并注意到此类金融在其基本宗旨与职能、资本来源与结构、融资原则与条件、运行机制与政策、资金来源与运用及监督等一系列问题上与现存的商业性金融有很大的不同，但它们在现代各国经济与社会发展中却发挥着独特而巨大的影响与作用，不可忽视、不可小视。必须给予高度的重视和足够的系统研究。从此开始了对其系统深入的持续性研究。

在系统深入研究金融体制比较说的过程中，在其载体《比较银行学》的专著中首次设专节阐述政策性金融，但由于当时种种条件的局限，一时还难以对其进行更为全面系统深入的专业研究。但在该专著的最后一章“中国金融改革的理论与实践”中首次将政策性金融提高到国家战略高度，并将政策性金融与商业性金融在业务上分离机构上分立列为中国金融体制改革面临的八大战略选择之一。

3、八十年代持续准备与研究，“八五”专门立项研究

在八十年代那种极困难与资料文献极匮乏的特殊条件下，我主要从事金融体制比较说的研究，同时开辟两条战线再研究政策性金融实不可取，也不可能。只能留意于此，进行自觉的思想、理论、文献资料的准备，待时机成熟再专门研究。同时我建议我的硕士研究生曲昭光的硕士学位论文选择此题，并为其拟定了详尽的章节目研究提纲，对这一问题进行前期专门研究。当年在曲昭光的硕士论文开题时，有的老先生讲什么政策性金融，我怎么从来没听说过，哪家银行不执行国家的政策？可见这一问题在当时即使是留美的老金融专家也不甚了了。此后，在1990年中国国际金融学会在黑龙江镜泊湖召开年会，我提交了“中国金融体制改革的关键一步——政策性金融业务与商业性金融业务的分离分立”一文，大会主席团决定让我以此为题为大会作专场专题报告，引起百余名全国国际金融学者、业界同仁和官员的热烈反响。他们中大多数认为说得对，说得好，但少数银行行长认为实践中难以行得通。北京某金融杂志编辑在会下征询可否将该文发表，作者表示赞同。一个月以后，该杂志编辑写信向作者表示歉意，说文章已在编辑部审定通过，但最终被总编否决。来信说附上原文的影印件和总编在上面所做的长长的批示。批示说，“像这样重大的问题，在中央没有决定表态前，我们这样的杂志是不能随便刊登的”云云。后来北京另一家专门的国际金融杂志的编辑表示他们愿意刊登，作者当然喜出望外，当即应允。不久就正式发表了，可杂志拿来一读，傻眼了，编辑将题目改成“国外商业性金融与政策性金融的异同”这样不带倾向性的中性客观介绍性文章了，将原文中引语、问题的提出和结尾的结论与建议全部删掉了。上述两件事例说明，提出“政策性金融业务与商业性金融业务的分离分立”这一问题是重要和重大的，大家是欢迎的，但少数人，特别是领导干部还是有疑虑的。世上要想办成一件事还是很不容易的。可让人没想到的是，该文发表一个多月以后，中央有关部门便要求中国银行做此项分离的试点。说明这一问题已引起中央决策部门的关注。

（二）中国金融体制改革的实践呼唤催生政策性金融学说

我以为：理论来源于实践并服务于实践，实践的需要和成败归根结底决定理论的命运。

前文在分析金融体制比较学说提出的历史背景和现实需要时，曾强调指出科学研究、理论研究为改革开放事业服务，为国家改革开放提供决策参考与借鉴，是其教学与科研活动的基本出发点与归宿。同样，这一点也适应于政策性金融学说的研究、发展与实践。但是要真正做到这一点，理论研究就必须超前，要超前五年十年乃至更长时间。理论研究必须冷静、客观，切忌实用主义和教条主义。所以前面讲到持续的理论研究，坚定的思想准备孕育了政策性金融学说。作者不是为理论研究而理论研究，研究什么，不研究什么，什么时候研究，什么时候公开提出，是由改革事业的推进与需要决定的。八十年代的前期持续准备，九十年代的正式立项研究是在提前为改革实践准备，1990年国际金融学会年会文章的提出实际是作者检测“民意”而放的“气球”。而大会的专题报告与文章的刊载经历，实际是在把脉推进金融改革的进程，预测其未来的命运与发展前景。

1991年立项研究的最终成果在1993年上半年实际已经完成，按我的预期，国家即将进入将政策性金融与商业性金融分离分立的具体实施阶段。所以，1993年7月撰写了“充分借鉴各国成功经验，尽速构筑中国的政策性金融体系”的建议，通过国家教委上呈中央有关领导。建议明确提出将政策性金融与商业性金融分离分立的主张，并相应提出一系列对策性配套建议。后来国家教委有关司领导当面告诉我，国家教委向中央有关领导汇报高校科研为国家改革开放服务时，将这一项目、成果和建议做为典型事例上呈。

为什么在1993年7月上呈这一报告呢？首先是基于对中国经济金融改革进程阶段的判定，判定将二者分离分立已成为推进金融体制改革的关键所在和成败的重大制约因素；其次是自身经过十多年的理论研究准备，已有成熟的理论与对策建议在胸，可为所用；三是为计划中当年第四季度召开的专门研究建立市场经济体制问题的十四届三中全会提供决策参考与借鉴，想影响会议文件的起草与讨论，并促进将此纳入会议决定之中，从而推进中国金融改革的进程，以便更好地为改革开放事业服务。

同时，这一工作获得中国金融出版社诸位领导的一致赞同与坚决支持，并当场决定以最高的质量、最好的条件、最快的速度出版专著《各国政策性金融机构比较》一书。所以当1993年10月中共中央十四届三中全会召开，通过“关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定”，将包括政策性金融业务与商业性金融业务分离机构分立作为该决定推进金融体制改革的八条中的一条时，这一专著已正式发行，最大限度地满足于适应于中国金融体制改革实践的需要。当时，国务院的一位人士在有关会议中遇见我高兴地赞扬说：“您老先生动作可真快，中央决定刚出，你的书就出版了”。我回答说“我哪里是快，我是慢，我十年前就开始研究开始准备了”。

3，政策性金融说的价值与影响

政策性金融说的准备与提出历时十余年的时间，这一理论学说的最初集中载体是专著《各国政策性金融机构比较》，以及其后同我的弟子们围绕政策性金融问题的八九本专著和几十篇相关学术文章的系列化成果，则进一步发展、丰富、完善与扩展了这一学说。这些专著全部采用金融体制比较说形成的以金融体制各要素研究为主要内容，以比较研究方法为主要研究方法。这些成果都有国家教委社科重点项目、国家自然科学基金项目、国家社科基金重点项目作支撑。其中《各国政策性金融机构比较》一书获全国高校优秀教材一等奖和中国金融教育发展基金会首届金晨奖一等奖及若干省部级奖；配套性专著与文章中有十余项获省人民政府社科奖及其他省部级奖。

（一）权威专家组的评审与鉴定给予高度评价

1993年9月项目的最终成果《各国政策性金融机构比较》一书正式公开出版发行，以此为标志进入了项目的结题阶段。在教委组织的由国家权威金融专家学者盛慕杰、赵海宽、吴晓灵、虞关涛、俞天一、陈家盛、孔祥毅、楼继伟、雷祖华等人组成的评议组评审鉴定的最后结论认为：“是我国国际金融领域取得的一项突出的学术成果，该成果对各国政策性金融机构问题进行了全面系统多角度全方位的比较研究，在许多方面取得突破性和开创性进展，填补了政策性金融研究的空白，并达到国内外相当高的水平。该项目的立项是超前的，完成是及时的，并具有相当的难度。该项目成果为我国政策性金融机构体制的设计和建立提供了理论依据和可资借鉴的经验，对于深化我国金融体制改革具有重要的理论意义和实际指导价值，其社会效益是巨大的”。

（二）政策性金融学说的原始创新性贡献

政策性金融说的提出在思想和理论层面上说她的原始创新性是极为明显和不言而喻的。因为这是在古今中外首次正式提出同传统“一般金融”或“商业性金融”彼此对称、平行并列的两大金融族类中的另一类金融的客观存在，给予明确而科学的界定，严肃而严密论证了她长期存在与不断发展的经济、金融与社会必然性与必要性，阐述了她的经济金融特有功能作用与影响，以及可持续发展的最终目标与实现条件。

我国著名资深金融学家、原中国人民银行研究生部教授、原上海金融研究所研究员盛慕杰认为本项研究“属于开创性研究，在许多方面取得了突破性进展，创立了很好的、适合金融结构研究的分析框架和思路，填补了该领域的空白，并在该领域的研究中达到国内外相当高的水平，同时，对比较金融制度学、国际金融学、货币银行学等学科建设的完善与提高起到了积极的促进作用，是中国金融类著作中具有创造性的学术成果，在世界各国金融著作中亦属鲜见”。

我国著名资深金融学家、原中国人民银行金融研究所所长、研究生部博士研究生导师赵海宽研究员认为此项研究“可以说填补了我国在这方面研究的空白，对金融理论研究和金融改革具有重要意义”。

我国著名资深金融学家，原中国人民银行金融研究所研究员虞关涛先生认为“作者为我们提供了一个开创性成果，填补了我国该领域研究的空白”。“成为会对我国当前金融改革最重大举措之一的专著……其学术价值已达到国内外相当高的水平”。

我国著名资深金融学家、原中国金融学会秘书长、原中国金融学院副院长俞天一教授认为本项研究“结论是创造性的，思想也富有创造性，该书对于我国组建政策性金融机构，极具现实指导意义，其社会影响将是很大的”。

我国著名资深金融学家孔祥毅教授认为“此项研究成果必将在中国经济社会发展中产生重要的影响，并将带来重大社会效益”。

胡炳志博士在其专著（2003）中指出“政策性金融理论可以说是20世纪金融理论的重大创新，政策性金融机构是中国金融体系中的一项重大制度创新，也是现代金融制度上的一个重大创新”。

（三）社会贡献卓著、学科发展影响显著

如前所述，专著一出版恰逢中央全会做出将二者分离分立的决定，受到社会各界的热烈欢迎与高度肯定，该书很快售罄，多家金融决策与监管当局和国有银行人手一册；国家开发银行原行长姚振炎正式将该书上呈国务院总理副总理，以为决策参考。中央电视台“焦点访谈”分别就此问题对国家开发银行行长姚振炎和中国进出口银行原副行长雷祖华所做的专题节目中，部长办公桌上所放的或手中所拿的唯一一本书就是这一专著。

政策性金融说及其配套系列成果为九十年代中央有关决策提供了参考借鉴，相关建议为中共中央全会决定所采纳，并付诸实现。当2004年庆祝中国政策性金融建立十周年时，人民日报金融时报等新闻媒体与杂志记者对我做了专门采访和系列报导。在政策性金融机构创建的前几年中，应国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行等机构之邀，就有关政策性金融理论与实践诸多问题，政策与决策的相关问题，我也提供了多篇咨询报告，有关机构并将其上报中央。

这一学说对金融学学科建设发展和人才培养也产生了广泛影响。政策性金融说的提出，丰富与扩展了金融学理论研究的领域与内容，在金融大家庭中产生了一类新的金融机构，产生了一个新的分支学科，政策性金融硕士与博士学位授予权被设立，相应的高级专门人才正在实践中做出自己的贡献；一些学校开设了相应的专业课程，专著也被多次重印，或是作为金融学硕士与博士研究生的必读参考书，在全国金融系统高级职称评审中被作为必读与必考书。

由黄达教授主编的大型辞书——《中华金融辞库》，破天荒地为政策性金融单独开门立户专设政策性金融分卷，这在金融学科发展史上是有重要意义的。

（四）政策性金融说在中国政策性金融曲折发展中经受检验与考验

我在其后的十多年中，不同时期又应邀给各政策性金融机构领导和干部提供系列讲座与培训。特别是在2008年以来又就政策性金融机构“转型”、“定位”的辩论，从理论与实践上重申了政策性金融“不可或缺、不可替代，只能加强、不能削弱”，捍卫与检验了政策性金融说，为中国政策性金融的健康发展共献绵薄之力。

2004年正值中国政策性金融发展十周年，围绕中国政策性金融重新定位与转型问题，出现了政策性金融“过时论”、“否定论”、“合并论”、“终结论”，凡此种种一时间甚嚣尘上，媒体的刻意炒作和有意无意的曲解与歪曲，更使政策性金融界出现种种动摇与混乱，围绕时髦一时的所谓开发性金融与政策性金融平行论，所谓政策性金融商业化市场化论，及政策性商业性开发性金融三驾马车并列论的宣传与报导，在一段时间竟搞乱了理论、搞乱了业务、搞乱了市场、搞乱了思想、搞乱了队伍、搞乱了秩序。中国政策性金融处在一个困难的发展时期。在此期间，所幸经济界、财政界和金融界一些有识之士及时站出来，或发表谈话、或撰写文章，或立项潜心研究，起了拨乱反正正本清源的积极作用。温总理批示跨部委立项研究才未造成更进一步的恶果。在此过程中，我或通过答记者问，或发表学术文章，或出版多部专著，或在咨询评审鉴定中，从理论与政策上加以澄清，坚持了理论的科学性与严肃性，坚持了正确的理论与政策，我把这一曲折过程称之为“中国政策性金融的异化与回归”。