导 言

在国际区域合作中，国际次区域合作是指在国际区域合作框架下，一国的若干地区与相邻国家的若干地区的国际合作。国际次区域合作由于具有地缘关系、人缘关系与文缘关系的优势，自始至终占有非常重要的地位。

作者：肖金成；本文原载于《宏观经济管理》2012年10期

一、新形势下加强国际次区域合作的现实意义

2008年国际金融危机爆发以来，发达国家贸易保护的思潮重新泛起，但经济全球化和区域经济一体化的总趋势没有改变。区域经济一体化实质上是各国应对经济全球化的策略。目前，全球已构建完成或正在构建的主要区域集团组织，有欧盟、北美自由贸易区、亚太经合组织、东盟、中国-东盟自由贸易区、独联体经济联盟、加勒比共同体、安第斯集团等。我国参与的具有实质内容的国际区域经济合作，包括亚太经合组织、上海合作组织、中国-东盟自由贸易区等。为了联合图强， 巩固民族独立，发展中国家之间次区域经济合作也呈现出不断加快的态势。

我国边境线长，相邻国家多，陆地边界线全长2.2万公里， 与朝鲜、俄罗斯、哈萨克斯坦、巴基斯坦、印度、老挝和越南等15个国家接壤。在相邻国家中，有些国家与我国保持世代友好的关系，也有一些国家由于历史和现实原因，对我国的迅速崛起，心态越来越复杂，对我国的戒备、防范和牵制明显增多。加强次区域合作，不仅对于应对美国战略重心东移，推动与周边邻国的关系朝着积极良性互动的方向发展，而且对加快我国边境经济发展具有十分重要的现实意义。

1.推进国际次区域合作是全方位开放合作交流的需要。沿边地区与相邻国家在地理上相互接壤，历史文化传统与民风民俗相似，政治、经济、文化交往频繁，具有开放合作的区位优势。沿边地区绝大多数是少数民族地区，民族自治区（州、县）有107个，有的民族如哈萨克、蒙古、塔吉克等跨境居住，语言相通，极易交流和沟通，为次区域合作提供了条件。

2.推进国际次区域合作是我国沿边地区经济发展的需要。我国沿海地区的经济比较发达，而沿边地区经济相对落后。在边境地区，基础设施仍然薄弱，人民的生活水平较低。136个陆地边境县市区中，有54个为国家扶贫开发重点县。开展国际次区域合作，有利于加快边境地区发展。

3.推进国际次区域合作是落实我国安邻、睦邻、富邻外交政策的需要。2011年4月，胡锦涛主席在海南博鳌亚洲论坛上，全面系统地阐释了中国对以亚洲精神为核心的亚洲文明的认知，确立了以永做好邻居、好朋友、好伙伴为体现的“亚洲目标”，坚持以邻为善、以邻为伴的周边外交方针，积极发展同亚洲各国的睦邻友好和互利合作。

4.推进国际次区域合作是应对国际复杂局面的需要。美国重返亚洲，不否认其加强与东亚国家的联系，维护其超级大国地位和影响的需要，也不排除有阻碍发展中国家崛起，为其制造麻烦的意图。维护与周边国家的关系，深入开展交流与合作，有利于我国保持一个和平友好的周边国际环境，也可使周边国家消除疑虑，彰显我国负责任大国的国际形象。

二、我国与周边国家开展国际次区域合作的形式与机制

与我国有关的国际次区域合作中，开始运作的有澜沧江—湄公河国际次区域合作（亚行称作大湄公河次区域合作）、图们江国际次区域合作、中亚国际次区域合作、中越“两廊一圈”国际次区域合作等。其中，澜沧江—湄公河国际次区域合作，不论是合作机制还是合作的深度与广度，都走在了前面。

（一）澜沧江—湄公河国际次区域合作

1992年，在亚洲开发银行倡议下，构建了澜沧江—湄公河次区域（以下简称澜湄次区域） 经济合作机制。在此合作框架下，中国、老挝、泰国、缅甸、柬埔寨和越南6个国家在交通、能源、贸易、旅游、通讯、公共卫生和人力资源、环境等多个领域开展了合作。成员国签署了便利客货运输、动物疫病防控、信息高速公路建设和电力贸易等多项合作文件，批准了贸易投资便利化行动框架和生物多样性保护走廊建设等多项合作倡议。

澜湄次区域合作主要是由亚洲开发银行积极推动、中国积极参与的结果。亚行成为次区域合作的出资方和协调者， 负责筹措各类资金和提供各种技术援助。中国政府的全力支持对于推动次区域合作起着重要作用。

（二）图们江国际次区域合作

图们江次区域合作有具体的内容和可行的规划， 且取得了实质性进展。它通过在中、朝、俄三国交界处开边通海、建设新的欧亚大通道，通过各项优惠政策，吸引投资和发展贸易， 建设图们江自由贸易区和全球物流中心，显现了一定效果。2005年，“图们江区域开发”更名为“大图们江区域合作”，将合作区域扩大到包括我国的东北三省和内蒙古、朝鲜罗津经济贸易区、蒙古的东部省份、韩国的东部沿海城市和俄罗斯滨海边疆区的部分地区。中朝俄三国在各自的自由贸易区内实行优惠政策，加大基础设施建设， 招商引资， 发展优势产业。以此为基础， 在相互开放口岸、开辟国际客货航线、国际旅游航线、发展边境贸易和经济合作等方面， 进行了一些双边的合作，但缺乏深层次的双边合作和多边合作。

（三）中亚国际次区域合作

2000年7月，在“中、俄、哈、蒙阿尔泰区域科技合作与经济发展国际研讨会”上，“四国六方”代表签署了《阿尔泰区域合作倡议》。2003年4月，中、俄、哈、蒙阿尔泰区域合作国际协调委员会正式成立，从而建立起“四国六方”合作的机制，新疆是该机制的重要参与主体。该机制旨在探索新的合作方式，扩大合作领域，突出区域的共同利益和发挥各自的优势，促进区域的经济繁荣、社会进步和可持续发展。

（四）中越“两廊一圈”国际次区域合作

中越“两廊一圈”国际次区域范围包括我国的云南、广西、广东、海南4省区和越南北方沿海10 省市。其中，两廊是指“南宁—河内—海防”和“昆明—河内—海防”经济走廊，“一圈” 是指环北部湾经济圈。2004年5月，越南总理潘文凯访问中国时与温家宝总理共同提出了中越合作建设“两廊一圈”设想。之后成立了中越经济贸易合作联合委员会、广西与越南北部三省联合工作委员会，每年不定期举行合作会谈。主要合作领域为基础设施、制造业、人力资源开发、矿产加工、能源、农业、旅游及北部湾合作。该项合作虽与澜湄次区域合作在空间范围上有部分重合，但在中越两国的授权下，相邻地区的合作更加灵活与自主。

三、促进国际次区域合作的建议

（一）通过加强国内区域合作促进国际次区域合作

加强国际次区域合作必须首先加强国内区域合作。澜湄次区域合作中，我国积极参与合作的地方政府是云南与广西。但云南、广西均为欠发达地区，产业基础不是很雄厚，也没有规模较大、实力较强的大企业。此外，与次区域内其他国家的产业基本同构，互补性不强。而珠三角地区和成渝经济区产业基础雄厚，大企业多，与其他次区域各国的产业有互补性。因此，澜湄次区域合作的深化有赖于珠三角和成渝经济区的积极参与。

新疆是中亚次区域合作的积极参与者，新疆范围虽广，但人口较少，经济也欠发达，如扩大与中亚相邻国家和地区的合作，必须有陕、甘、宁、青，尤其是关中城市群的参与。因此，必须加强西北五省区的合作，再共同推动中亚国际次区域合作。

图们江国际次区域合作需要我国东北地区的共同参与。除此以外，已经提出正在研究推动的南亚国际次区域合作和黄海次区域合作，均需要国内相邻区域的密切合作。我国与印度存在领土争端，但经济交流与合作尤其是地方政府、企业、民间的交流应不断加强。中日韩黄海次区域合作可通过京津冀鲁地区的合作进行推动。

为促进国际次区域合作，有必要建立国内区域合作机制。首先赋予泛珠三角合作机制推动澜湄国际次区域合作的职能。其次，构建西南地区、西北地区、东北地区、泛渤海地区区域合作的机制，并相应赋予推动各自相邻国家相邻地区次区域合作的职能。在此基础上共同搭建国际次区域合作的平台。

（二）加快沿边地区经济社会发展

2007年6月，我国颁布的《兴边富民行动“十一五”规划》（以下简称《规划》）提出了改善边境地区基础设施建设、加快建立边境农村最低生活保障、促进社会事业较快发展、增强边境县域经济发展能力、加快边境贸易发展、重视生态环境保护和建设、巩固睦邻友好关系等项目标。财政部还提出了提高边境地区边民互市进口免税额度、建立财政专项转移支付制度，支持边境贸易发展和边境小额贸易企业能力建设、加强对国家级边境经济合作区基础设施项目贷款财政贴息的支持力度等一系列的优惠政策。这些政策的实施以及加快边境地区发展的愿望，将对次区域合作起到推动作用。

我国边境地区多为经济欠发达地区，生态环境较为脆弱，应有所选择地将一些重点地区，即一些区位条件好、有一定发展基础的重点边境城市和城镇，培育成为新的经济增长极，聚集产业和人口，带动周边地区的发展。如新疆的霍尔果斯和喀什、云南的瑞丽、广西的龙州、内蒙古的满洲里、黑龙江的乌苏镇、吉林的珲春等，生态环境条件较好，交通比较发达，在国家政策的支持下，通过招商引资，就能迅速发展起来，带动边境地区发展。

应加大对边境城市和城镇基础设施的投资力度，支持这些城市和城镇改善与国内外市场联系的交通运输条件，特别是完善与省会城市的快速交通联系条件。在国家空间格局和国家战略中极为重要且在未来应予重视和扶持的新的经济带——沿边经济带应成为未来发展的重点。该经济带南自广西的东兴， 北至辽宁的丹东，是一条环形经济带。在这条经济带上，分布有丹东、图们、绥芬河、黑河、满洲里、二连浩特、巴彦淖尔、阿勒泰、塔城、伊宁、阿克苏、喀什、日喀则、瑞丽、河口、凭祥、东兴等城市。这些城市规模都不大，但战略地位非常重要。一些城市的水资源及其他经济发展条件也很好，有条件发展成为大中城市。有些口岸、县城和小城镇如新疆的霍尔果斯、广西的龙州、黑龙江的乌苏镇等，有条件发展成为规模较大的城市。

（三）完善国际次区域合作协调机制

1.将一些经过多年对话、协商与合作的区域合作机制进一步调整和完善，形成更为长效和务实的次区域合作机制。同时，适应加强社会事业、产业领域合作的要求，促进新的次区域合作机制的构建，以搭建更为广阔的合作平台。

2.完善利益协调机制。随着次区域合作进入全面推进阶段，合作中出现的矛盾和问题相应增多，相互间的协调难度有所加大，需要本着互利共赢的原则，加强各界、各层次的沟通与交流。同时，政府、社会组织、企业等各界，应加强机构能力建设，提高协调能力。

3.完善边境管理协调制度。在打击违法犯罪等方面，推进交流与合作，全力维护边境地区稳定。

（四）以改善民生和减少贫困为重点，强化社会事业合作

应加强社会事业领域的合作，以切实提高次区域人口素质和生活水平，使广大居民能够受惠于国际次区域合作。在人力资源建设方面，以多种方式加强3个方面的合作：一是发挥次区域内大城市的师资优势，依托大城市开展语言等方面的基础教育，在有条件的城市建立语言文化中心。二是依托有条件的专业技术学校和培训机构，促进农林科技、法律、对外贸易、旅游管理等职业培训方面的合作。三是鼓励和支持有条件的高等院校参与次区域人力资源培训项目，为次区域培养精通次区域语言和文化，通晓相关国家法律和习俗，熟悉双边或多边贸易、投资及经济技术合作等方面知识的复合型人才。四是开展高等教育等领域的交流与合作，积极推进次区域内职业资格互认、高等教育学历学位互认工作，扩大相互间留学政府奖学金名额。加强在合作办学、合作科研和科技成果转化方面的合作。

（五）促进企业及民间参与国际次区域经济合作

企业对于次区域经济开发活动的参与，是次区域合作的核心环节，政府应通过财税等多种手段加强对参与次区域合作企业的支持。

1.支持企业对于次区域地区的投资。特别是在农业开发领域或原材料加工等有利于增加当地劳动力就业的企业，政府应给予补贴。

2.建立工商、企业界和政府对话机制。每年至少举行一次工商界和政府之间的高级别对话，切实解决工商界关注的问题。

3.促进民间资金投入次区域的经济合作。对参与国际次区域合作的民营企业应进行教育和管理，提醒其维护国家形象，遵守所在国法律、尊重民俗，防止急功近利、唯利是图。积极参与所在国生态环境建设，对肆意破坏的行为应给予惩处。除继续加强各国政府及国际组织的投入外，应拓宽投资渠道。积极推进投资自由化和便利化，完善投资安全保障，建立、健全投资风险防范机制，吸引更多的民间投资参与次区域合作。